一,、立法背景

 

《快遞暫行條例》是在我國快遞業(yè)實現發(fā)展的基礎上制定的,。2007年以來，特別是2009年郵政法明確了快遞企業(yè)的法律地位后,，我國快遞業(yè)由小到大迅猛發(fā)展,，市場結構持續(xù)優(yōu)化，資源要素加速聚集,。2017年全國快遞業(yè)務量完成了400.6億件,，是2007年的33.4倍，年均增長達到42%,；2017年快遞業(yè)務收入近5000億元,，是2007年的14.5倍，年均增幅達30.6%,。我國快遞業(yè)務量規(guī)模已經連續(xù)4年位居世界第一,，每年新增就業(yè)20萬人，包裹快遞量超過美國,、日本,、歐洲等發(fā)達經濟體，對全球包裹快遞量的增長貢獻率超過了50%,。我國已經成為名副其實的快遞大國,。隨著業(yè)務規(guī)模的壯大，我國快遞企業(yè)迎來了上市的高峰期,，已經有7家企業(yè)陸續(xù)上市,，形成了7家年收入超過300億元的企業(yè)集團?？爝f業(yè)科技創(chuàng)新和綠色發(fā)展取得了積極的進展,，全國建成上百個智能化分撥中心，投入運行的智能快件箱突破20萬組。無人倉,、無人機,、無人車的研發(fā)應用步伐持續(xù)加快，主要品牌快遞企業(yè)的電子運單普及率提升至80%,新能源運輸車保有量突破7000輛,。在發(fā)展過程中,，快遞業(yè)仍面臨制度層面的現實問題，快遞車輛通行難,，快件集散,、分揀等基礎設施薄弱，末端網點法律地位不明晰,，快遞加盟等經營秩序需進一步規(guī)范,，有關服務規(guī)則不夠明確，寄遞渠道安全壓力較大,，亟需制定行政法規(guī)予以規(guī)范和保障,。黨的十九大為快遞業(yè)高質量發(fā)展指明了方向，國務院要求堅持包容審慎監(jiān)管原則,，對優(yōu)化快遞業(yè)的政策環(huán)境,，增強快遞服務能力，提升快遞服務質效提出了新的要求,。制定《快遞暫行條例》正是為了保障我國快遞業(yè)實現由大到強的轉變,，促進高質量的發(fā)展，建設郵政強國,，更好地滿足人民對美好生活的用郵需求,。

 

二、立法思路

 

《快遞暫行條例》致力于促進快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,，使人民群眾擁有更大的獲得感,，在立法過程中堅持了公開透明、廣泛參與的原則,，積極聽取和兼顧了公眾、政府部門,、協會,、企業(yè)和員工的意見和訴求，努力畫大同心圓,，取得最大公約數,。《快遞暫行條例》貫徹了包容審慎,、創(chuàng)新務實的原則,，將快遞業(yè)作為與新經濟、新業(yè)態(tài)關系緊密的新興產業(yè)，充分融入了快遞業(yè)的發(fā)展需求,、改革需求和管理需求,。立法思路主要體現在三個著力點。

 

1.促進發(fā)展,。將促進快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展作為立法的著力點,，著重解決制約發(fā)展的體制機制問題，釋放制度紅利,?！犊爝f暫行條例》設專章規(guī)定了發(fā)展保障，制定了一系列促進快遞業(yè)發(fā)展的制度措施,，既解決業(yè)內存在的問題,，也解決快遞業(yè)與其他行業(yè)銜接協調方面的問題。同時,，以經營快遞業(yè)務的企業(yè)作為制度調節(jié)重點,，制度紅利以企業(yè)的實際感受為衡量標準，充分考慮企業(yè)感受向消費者傳導的過程,，在制度設計上堅持有效保護消費者合法權益,。

 

2.服務民生。著力完善快遞服務規(guī)則,，規(guī)范快遞秩序,，理順法律關系，使企業(yè)和用戶形成明確的法律預期,，引導企業(yè)不斷提升服務水平,。通過具體的規(guī)范明確行為預期，特別是針對業(yè)內普遍采用的加盟經營模式,，明確了制度規(guī)范,，對快遞服務中容易產生糾紛的問題作出相應規(guī)定。

 

3.保障安全,。從制度上牢牢守住安全底線,，著力保障公共安全和用戶信息安全?！犊爝f暫行條例》立足實際情況,，聚焦快遞業(yè)安全發(fā)展的老問題和新挑戰(zhàn)，對用戶的電子數據信息安全進行了專門規(guī)定,，立法過程中充分研究了企業(yè)使用電子運單等形式保障信息安全的做法,，對企業(yè)違規(guī)行為規(guī)定了嚴格的法律責任。

 

三,、立法過程

 

《快遞暫行條例》立法工作得到了黨中央,、國務院領導的關懷，得到了有關部門、地方政府和人民群眾的支持,，也凝聚了全行業(yè)的智慧和力量,。制定快遞行政法規(guī)，是國務院立法計劃明確的“全面深化改革急需的項目”,，立法進程隨著我國快遞業(yè)的發(fā)展而加速推進,。立法工作的重要時間節(jié)點與快遞業(yè)發(fā)展中的標志性事件緊密結合在一起。2013年,，全國快遞年業(yè)務量達到90億件,，國家郵政局按國務院部署正式啟動條例草案起草工作。2014年,，快遞年業(yè)務量突破100億件,，國家郵政局起草形成了條例草案，并向社會廣泛征求意見,。2015年,，快遞年業(yè)務量完成200億件之后，全國政協雙周協商會將快遞條例的制定納入協商范疇,。2017年初,，全國快遞年業(yè)務量超過300億件，國務院法制辦原則確定了條例草案的內容,。2017年7月,，國務院常務會議進行了第一次審議，將這部行政法規(guī)命名為《快遞暫行條例》,，同時決定再一次向社會公開征求意見,。2017年10月，在充分征求和吸收快遞員,、企業(yè),、協會、公眾意見的基礎上,，國家郵政局會同國務院有關部門修改完成了草案,，按程序提交國務院。2018年2月7日,，國務院常務會議原則通過了《快遞暫行條例（草案）》,，3月2日，李克強總理正式簽署,。此時，恰逢快遞年業(yè)務量突破400億件,?！犊爝f暫行條例》的立法工作，見證了我國快遞業(yè)實現跨越發(fā)展的歷程，激勵鼓舞著快遞業(yè)始終堅持發(fā)展第一要務,，推動行業(yè)發(fā)展不斷邁上新臺階,。

 

四、主要制度安排

 

《快遞暫行條例》共8章48條,，內容豐富,、實用，對經營,、使用,、監(jiān)督管理快遞業(yè)務作出了規(guī)范與保障，是有關部門,、企事業(yè)單位,、行業(yè)協會、從業(yè)人員和用戶應當遵守的行為規(guī)則,?！犊爝f暫行條例》的制度安排在許多方面實現了突破和創(chuàng)新，有些突破可以說是歷史性的,。

 

1.命名為“暫行條例”,。根據國務院常務會議決定，條例命名為“暫行條例”,。如此命名,，有兩個方面的考慮。一是快遞是新業(yè)態(tài),，存在很多未知事項,，應當為制度安排留有空間。二是政府部門要堅持包容審慎監(jiān)管,，對此李克強總理指出,，針對《快遞暫行條例》執(zhí)行過程中的一些問題，可以不斷總結經驗,，及時調整制度措施,，更好地適應新產業(yè)、新動能發(fā)展的需要,?！犊爝f暫行條例》是國務院行政法規(guī)，法律位階較高,，其強制力,、規(guī)范性以及指引、評價作用,，將為我國快遞物流領域帶來重大而深遠的影響,。條例中關于其他政府部門的名稱表述,，將在國務院機構改革全面施行后，參與行政法規(guī)的打包修改,。

 

2.促進行業(yè)發(fā)展,。《快遞暫行條例》為保障快遞業(yè)健康發(fā)展,，制定了內容豐富的制度安排,。一是加強外部支撐，對營商環(huán)境,、競爭秩序,、發(fā)展規(guī)劃等提出了要求，為政府部門和行業(yè)協會設定了責任,，強調地方政府要建立健全促進快遞業(yè)健康發(fā)展的政策措施,，保障企業(yè)及員工的合法權益。二是破解行業(yè)難題,，對制約發(fā)展的共性問題安排了解決途徑,，要求將快遞相關基礎設施用地納入地方城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，破解用地難,；要求保障快遞服務車輛通行和臨時?？繖嗬平馍下冯y,；要求企事業(yè)單位,、住宅小區(qū)管理單位為快遞服務提供必要的便利，破解上門難,。三是凝聚發(fā)展合力,，建立了明確的制度導向，鼓勵快遞業(yè)與制造業(yè),、農業(yè),、商貿業(yè)等行業(yè)協同發(fā)展，推動快遞業(yè)與電子商務融合發(fā)展,，引導快遞業(yè)與鐵路,、公路、水路,、民航等行業(yè)進行標準對接,。四是支持企業(yè)做強，支持企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式和服務方式,，鼓勵企業(yè)采用先進技術,，推廣應用自動化、機械化和智能設施設備,，鼓勵共享末端服務設施,，鼓勵開展進出境業(yè)務,，支持在境外依法開辦服務機構和處理場所。五是引導綠色發(fā)展,，建立了綠色生產消費的制度導向，明確鼓勵企業(yè)和寄件人使用可降解,、可重復使用的環(huán)保包裝材料,，鼓勵企業(yè)采取措施回收快件包裝，充分發(fā)揮相關各方積極性,，共促快件包裝材料的減量化利用和再利用,。六是支持跨境發(fā)展，條例對優(yōu)化通關管理服務提出要求,，規(guī)定有關部門應當建立協作機制,，完善進出境快件管理，推動實現快件便捷通關,。

 

3.推進“放管服”改革,。《快遞暫行條例》按照“放管服”改革的方向,，進行了制度上的突破和創(chuàng)新,。一是減少政府對微觀經濟活動的直接干預，條例明確禁止地方政府出臺違反公平競爭,、可能造成地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷的政策措施,，以保證把市場機制能有效調節(jié)的經濟活動交給市場。二是簡化末端網點開辦手續(xù),，條例明確了快遞末端網點的法律地位,，規(guī)定進行屬地的事后備案，無需辦理營業(yè)執(zhí)照,，并支持和鼓勵在農村,、偏遠地區(qū)發(fā)展快遞服務網絡，完善快遞末端網點布局,，減輕了企業(yè)布局末端網絡的負擔,。三是健全協同共治管理模式，條例注重發(fā)揮行業(yè)協會自律作用,，要求協會促進企業(yè)守法,、誠信、安全經營,，督促企業(yè)落實安全生產主體責任,，引導企業(yè)不斷提高快遞服務質量和水平。四是構建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制,，條例規(guī)定加強快遞業(yè)誠信體系建設,，建立健全快遞業(yè)信用記錄,、信息公開、信用評價制度,，依法實施聯合懲戒措施,，提高快遞業(yè)信用水平。五是規(guī)范事中事后監(jiān)管行為,，限定了郵政管理部門監(jiān)督檢查的重點內容,，固化了“雙隨機、一公開”日常檢查制度,，規(guī)定郵政管理部門利用先進技術手段進行檢查,，創(chuàng)新了監(jiān)管方式。

 

4.保護用戶權益,?！犊爝f暫行條例》重視保護用戶合法權益，對用戶集中關注的快件損失索賠和個人信息安全問題作了安排,。一是防止采用加盟模式的企業(yè)在用戶索賠問題上推諉,，條例針對快遞網絡化服務的特點，規(guī)定用戶可以向商標,、字號,、快遞運單的所屬企業(yè)要求賠償，也可以向實際提供服務的企業(yè)要求賠償,。二是要求企業(yè)提供統一的投訴處理服務,，規(guī)定在7日內予以處理并告知用戶，并對不按照規(guī)定提供投訴處理服務的行為設定了行政處罰,。三是引入快件損失賠償商業(yè)保險,，條例鼓勵保險公司開發(fā)相關責任險種，鼓勵經營快遞業(yè)務的企業(yè)投保,，讓用戶多一層賠付保障,。四是保障用戶在節(jié)假日期間使用快遞服務，條例要求企業(yè)向社會公告暫?？爝f服務的原因和期限,，幫助用戶建立合理的消費預期，鼓勵企業(yè)根據業(yè)務量變化實際情況,，在節(jié)假日期間為用戶提供正常的快遞服務,，以此指引企業(yè)通過合理安排值班休假以及給予員工物質精神激勵等多種有效措施，努力實現消費者與勞動者的互利共贏,。五是從多個層面保護用戶信息安全,，條例禁止在快遞運單上記錄不必要的信息，減少個人信息泄露的風險點,；限定實名收寄的快件范圍,，明確企業(yè)搜集用戶信息的行為邊界,；規(guī)定了信息泄露時的補救義務，為企業(yè)設定了法律責任,；加強監(jiān)督檢查,，強化快遞運單及電子數據管理。條例基本建立了企業(yè)合法獲取,、使用,、保管信息，郵政管理部門依法引導,、檢查和追責的用戶信息保護機制。

 

5.完善服務規(guī)則,?！犊爝f暫行條例》針對實踐中存在的服務質量問題，對快遞服務規(guī)則進行了完善和強化,。一是確立了快件保價基本規(guī)范,。明確要求企業(yè)與寄件人按照約定的保價規(guī)則確定賠償責任，要求企業(yè)在寄件人填寫運單前告知保價規(guī)則,，允許企業(yè)要求寄件人對貴重物品保價,，銜接了未保價快件的賠償責任。這一規(guī)定填補了郵政法只規(guī)定給據郵件保價,、未規(guī)定快件保價的空白,。二是強化了快件處理操作規(guī)范。明確要求企業(yè)規(guī)范操作,，防止造成快件損毀,，并銜接了運送特定物品的特殊規(guī)定，指引企業(yè)在操作中采取有效措施保障快件安全,。這一規(guī)定肯定了“不著地,、不拋件”的管理要求，進一步防范“野蠻操作”,。三是明確了投遞和驗收規(guī)則,，從行政法規(guī)層面肯定了快件收件人指定代收人的實踐做法，并規(guī)定當面驗收是收件人,、代收人的權利,，要求企業(yè)告知收件人或者代收人當面驗收。四是補充了無法投遞快件的處理規(guī)則,。允許企業(yè)根據寄件人要求處理無法投遞的快件,，細化了無法投遞又無法退回快件的處理程序，明確了有關部門和企業(yè)的責任,。五是充實了快遞服務賠償規(guī)則,。明確將快件延誤納入企業(yè)賠償范圍,，并銜接保價和民事賠償規(guī)則。這一制度安排將行業(yè)實踐經驗上升為行政法規(guī)的規(guī)定,，在郵政法的基礎上擴大了保護范圍,。

 

6.保障快遞安全?！犊爝f暫行條例》堅持將安全作為前提和基礎,。針對快遞服務點多、線長,、面廣的實際情況,，根據快遞操作過程中人貨分離、遞送便捷的特點,，條例注重在提高人防,、技防、物防的基礎上,，優(yōu)化,、實化、細化快件收寄驗視,、實名收寄,、過機安檢制度，增加數據安全管理制度,，強化安全生產制度,。一是在收寄驗視和安檢操作方面，要求企業(yè)必須作出驗視標識和安檢標識,，明晰了企業(yè)在安全操作中的責任,。二是在實名收寄方面，要求用戶提供身份信息,，對拒不提供身份信息或者身份信息不實的,，企業(yè)不得收寄，在不降低安全防范水平的前提下,，減少了開展實名收寄的壓力和阻力,。三是在安全檢查方面，允許企業(yè)根據自身情況選擇自行安檢或者委托安檢,，有利于節(jié)約資源,、提高效率，提升安檢操作的專業(yè)化水平,。四是在快遞運單和電子數據管理方面,，明確要求妥善保管電子數據、定期銷毀運單，并設定了處罰措施,，賦權國務院有關部門制定具體辦法,。五是在安全生產方面，重申企業(yè)應當建立健全安全生產責任制,，要求企業(yè)制定應急預案,，定期開展應急演練，發(fā)生突發(fā)事件妥善處理并向郵政管理部門報告,。

 

五,、開啟新的征程

 

《快遞暫行條例》是郵政業(yè)在黨的十九大之后取得的重要立法成果，貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想,，是郵政業(yè)推動科學立法,、民主立法、依法立法的重要實踐,，給行業(yè)改革發(fā)展帶來了歷史性機遇,，具有里程碑的意義。

 

1.《快遞暫行條例》的出臺,，是對郵政體制改革實踐成果的權威總結和高度肯定。政企分開釋放了郵政業(yè)的生機活力,，十年快速發(fā)展,，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，生產要素加快聚集,，奠定了優(yōu)化頂層設計的經濟基礎,。全面加強法治郵政建設保護了郵政業(yè)持續(xù)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現,，就業(yè)人數連年增長,，社會各方高度關注，奠定了行政法規(guī)立法的社會基礎,。郵政管理體制的完善,，維護了郵政市場秩序，帶動全行業(yè)爭取到更多利好,、更大支持,，強化了全行業(yè)推進制度建設的組織性、統一性,，為推動條例出臺奠定了行業(yè)基礎,。國務院頒布《快遞暫行條例》，是對郵政體制改革成功實踐最有信服力的總結,，更是對郵政業(yè)和郵政管理部門的新的更高要求,。

 

2.《快遞暫行條例》的出臺，從國務院行政法規(guī)的高度宣告郵政業(yè)全面轉向高質量發(fā)展階段?！犊爝f暫行條例》立足我國郵政業(yè)發(fā)展實際,，破解制約行業(yè)發(fā)展的體制機制問題，大大優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境,，引導行業(yè)發(fā)展實現質量變革,、效率變革、動力變革,，鞏固勞動力,、土地、資本,、創(chuàng)新等要素優(yōu)化配置成果,，推動提高行業(yè)全要素生產率，是郵政業(yè)深化供給側結構性改革的重要制度保障,?！犊爝f暫行條例》將在維護市場公平競爭秩序，推進行業(yè)治理體系和治理能力現代化,，提升行業(yè)發(fā)展水平,，保障人民用郵權益，服務大眾創(chuàng)業(yè),、萬眾創(chuàng)新等方面發(fā)揮基礎性,、關鍵性的作用，為我國邁向郵政強國賦予厚重而持久的能量,。

 

3.《快遞暫行條例》的出臺,，開辟了郵政業(yè)服務人民美好生活的新起點?！犊爝f暫行條例》貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想,，立足人民群眾對美好生活的用郵需求，全方位優(yōu)化了快遞服務運行體系,，引導廣大用戶,、企業(yè)、從業(yè)人員對行政法規(guī)的制度安排形成明確預期,?！犊爝f暫行條例》堅持提升消費者使用快遞服務的獲得感、幸福感和安全感,，注重培養(yǎng)和保護從業(yè)人員的存在感,、歸屬感和自豪感，鼓勵郵政業(yè)充分發(fā)揮勞動密集型產業(yè)優(yōu)勢,，更好發(fā)揮對生產生活的服務作用,，推動郵政業(yè)始終按人民期盼的方向大踏步邁進,。

 

4.《快遞暫行條例》的出臺，開創(chuàng)了郵政業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的新境界,?！犊爝f暫行條例》的制度安排貫徹了創(chuàng)新、協調,、綠色,、開放、共享理念,，堅持了安全發(fā)展理念,，肯定了郵政業(yè)“打通上下游、拓展產業(yè)鏈,、畫大同心圓,、構建生態(tài)圈”的發(fā)展思路，在全國范圍內凝聚了共識,?！犊爝f暫行條例》充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，深入平衡企業(yè)與用戶的權利義務,，積極營造上游與下游產業(yè)協同發(fā)展的好勢頭,，將郵政業(yè)的長遠發(fā)展引向廣闊天地。

 

5.《快遞暫行條例》的出臺,，開啟了郵政業(yè)制度建設的新征程,。《快遞暫行條例》是全球為數不多的全方位調整快遞法律關系的專門法,，為世界郵政業(yè)改革發(fā)展貢獻了“中國智慧”,，增強了我國郵政業(yè)頂層設計的自信,?！犊爝f暫行條例》作為行政法規(guī)，其效力僅次于郵政法,，是今后制修訂郵政部門規(guī)章,、規(guī)范性文件、地方性法規(guī),、地方政府規(guī)章的新依據,。《快遞暫行條例》的出臺,，豐富和完善了郵政業(yè)法律法規(guī)的總體構成,，對構建系統完備、科學規(guī)范,、運行有效的郵政業(yè)制度體系具有承上啟下,、承前啟后的關鍵作用。