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來源：自然資源部 作者：

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平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引

為貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的二十大精神,，發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢,，提高城市規(guī)劃、建設(shè),、治理水平,，建設(shè)宜居,、韌性、智慧城市,，按照國務(wù)院辦公廳相關(guān)文件關(guān)于編制平急功能復(fù)合的國土空間規(guī)劃要求,，組織制定本規(guī)劃與土地政策指引。

一,、總則

（一）總體目標(biāo)

充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用,，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、生活,、生態(tài),、安全等高質(zhì)量發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃和土地政策資源,，系統(tǒng)推進(jìn)大城市病治理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，加快完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居,、韌性,、智慧城市。

（二）適用范圍

本指引適用于在各級各類國土空間規(guī)劃中落實(shí)與深化“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃要求,，指導(dǎo)平急功能復(fù)合的韌性城市國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理,。

列入“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單的城市應(yīng)依據(jù)規(guī)劃積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，其他城市可根據(jù)實(shí)際需要,，謀劃好平急功能復(fù)合的韌性城市國土空間規(guī)劃工作。

（三）基本原則

1.堅(jiān)持人民至上,、生命至上,。以滿足人民對美好生活的需要為出發(fā)點(diǎn)，貫徹落實(shí)總體國家安全觀,，堅(jiān)持“寧可備而不用,，不可用時(shí)無備”，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。

2.堅(jiān)持底線思維,、依法依規(guī)。在嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線,、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和歷史文化保護(hù)線,、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線等底線約束的基礎(chǔ)上,，依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施空間保障,，節(jié)約集約利用土地。

3.堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合,、功能復(fù)合,。將城鄉(xiāng)作為生命共同體進(jìn)行治理，抓住后疫情時(shí)代城市發(fā)展空間和新增長點(diǎn)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇,，完善城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局,，“平時(shí)”服務(wù)生產(chǎn)生活，“急時(shí)”轉(zhuǎn)換功能,、抵御風(fēng)險(xiǎn),，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源流動(dòng)。

4.堅(jiān)持共建共享,、保障權(quán)益。引導(dǎo)并鼓勵(lì)市場主體全過程,、實(shí)質(zhì)性,、高效率參與“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，探索完善相關(guān)土地政策,，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性和市場機(jī)制作用,，使“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要資源資產(chǎn),。

二、做好調(diào)查評估,，全面梳理“平急兩用”的應(yīng)用場景和空間載體

（一）開展韌性評估

將韌性評估納入規(guī)劃實(shí)施“體檢評估”。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺,，整合,、梳理多部門多領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù),，重點(diǎn)識別新時(shí)期城市面臨的自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生,、社會(huì)安全等風(fēng)險(xiǎn)特征，鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù),、人工智能等新技術(shù)新方法,，多維度綜合評估城市安全韌性水平,，找出城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置問題和短板,。

（二）開展“平急兩用”應(yīng)用場景分析

充分考慮人口分布,、土地資源、產(chǎn)業(yè)布局,、地理環(huán)境,、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等特點(diǎn)，落實(shí)韌性城市建設(shè)要求,，從醫(yī)療救治隔離,、避難安置、疏散救援,、物資供應(yīng)等應(yīng)急保障功能出發(fā),，全方位梳理具備“平疫”“平災(zāi)”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”等改造或建設(shè)條件的各類型“平急兩用”應(yīng)用場景。

（三）加強(qiáng)資源資產(chǎn)調(diào)查

依托國土調(diào)查,、地籍調(diào)查,、不動(dòng)產(chǎn)登記、資源資產(chǎn)清查等法定數(shù)據(jù)成果,，梳理社區(qū)服務(wù)設(shè)施,、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施,、綠地與開敞空間等符合轉(zhuǎn)換條件的存量空間,、潛在資源，明晰平急功能復(fù)合的主要載體,。

三,、平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃指引

（一）開展平急功能復(fù)合的空間需求分析

基于韌性評估,、應(yīng)用場景分析,、資源資產(chǎn)調(diào)查，科學(xué)預(yù)測“急時(shí)”安置人口規(guī)模,、特征和公共服務(wù)設(shè)施,、基礎(chǔ)設(shè)施用地需求，明確城鄉(xiāng)人地匹配關(guān)系,，為科學(xué)精準(zhǔn)應(yīng)對各類“急時(shí)”風(fēng)險(xiǎn)及設(shè)施安排提供有效指引,。

（二）研究制定平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo)

1.規(guī)劃目標(biāo)。提出平急功能復(fù)合的總體要求,，從提升災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)對能力出發(fā),，合理確定平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo)和要求。

2.指標(biāo)體系。統(tǒng)籌綜合防災(zāi),、公共衛(wèi)生,、地下空間、物流體系等專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)與指標(biāo),，結(jié)合地方發(fā)展階段和特征,，從功能類型、空間結(jié)構(gòu),、建設(shè)規(guī)模,、轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)等方面，確定平急功能復(fù)合的量化指標(biāo),。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局

1.總體布局。結(jié)合城鄉(xiāng)生活圈規(guī)劃構(gòu)建城市健康安全單元和安全基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),，明確適應(yīng)不同災(zāi)種,、城鄉(xiāng)一體、分級響應(yīng)的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局方案,，重點(diǎn)強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)對大城市安全韌性的支撐保障作用,。

2.平急功能復(fù)合區(qū)。結(jié)合都市圈,、城鄉(xiāng)生活圈的人口社會(huì),、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)活動(dòng),、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施,、用地結(jié)構(gòu)等特征，兼顧行政管理事權(quán)在規(guī)劃中劃定平急功能復(fù)合區(qū),，明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施配置類型,、規(guī)模等布局要求。

3.應(yīng)急保障通道,。梳理對外聯(lián)系的交通廊道和可發(fā)揮應(yīng)急救援疏散功能的道路,，構(gòu)建應(yīng)急救援疏散運(yùn)輸通道網(wǎng)絡(luò)，保障應(yīng)急物資供應(yīng)通道暢通,，適度提高生命線工程的冗余度,。

4.應(yīng)急保障節(jié)點(diǎn)。統(tǒng)籌空間與設(shè)施,、城市與社區(qū),、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，著力加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療,、物資保障,、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)點(diǎn)的規(guī)劃安排。

（四）明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施功能轉(zhuǎn)換與復(fù)合利用要求

1.充分發(fā)揮城市各類設(shè)施應(yīng)急保障作用。以安全等級高,、空間容量大,、交通便捷的體育場館、展覽中心,、應(yīng)急醫(yī)療,、大型文化教育設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn)，明確“平時(shí)”和“急時(shí)”規(guī)劃設(shè)計(jì)要求,。鼓勵(lì)市政基礎(chǔ)設(shè)施用地復(fù)合利用,，“急時(shí)”具備地上空間對外開放及應(yīng)急避難保障功能。鼓勵(lì)商業(yè)商務(wù)樓宇,、賓館酒店,、餐飲設(shè)施、工業(yè)廠房等在規(guī)劃建設(shè)過程中融入平急功能復(fù)合及可轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)理念,。充分考慮場地條件,、平整程度、綠化方式等要求,，引導(dǎo)具備平急功能復(fù)合條件的綠地與開敞空間建設(shè),。針對具備平急轉(zhuǎn)換條件的城市戰(zhàn)略性留白用地，按需預(yù)留市政,、交通設(shè)施接入條件,。

2.提升社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力。以社區(qū)生活圈為基礎(chǔ),，推動(dòng)城市健康安全單元規(guī)劃建設(shè),，整體提升基層防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救能力。強(qiáng)化社區(qū)基本公共服務(wù),、社區(qū)商業(yè)等的應(yīng)急保障和快速轉(zhuǎn)換能力,，以黨群服務(wù)中心、社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施等建設(shè)改造為契機(jī),，適當(dāng)提升綜合防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn),，打造災(zāi)時(shí)能夠保障居民安全、提供避難救援條件,、具備對外通信聯(lián)絡(luò)能力的“安全島”,。

3.促進(jìn)村莊建設(shè)用地平急功能復(fù)合利用。結(jié)合鄉(xiāng)村振興,，以行政村為基礎(chǔ)單元,，通過存量空間與設(shè)施共建共享、平急功能復(fù)合利用等方式,，盤活鄉(xiāng)村集體土地,，完善應(yīng)急避難場所,、疏散通道等應(yīng)急避難設(shè)施布局，補(bǔ)齊消防,、物資儲備等救災(zāi)保障設(shè)施短板,，優(yōu)化具有平急轉(zhuǎn)換能力的供水、供電,、污水,、環(huán)衛(wèi)、防洪排澇,、抗震等生命線保障系統(tǒng),。

四、將平急功能復(fù)合的要求納入國土空間規(guī)劃體系

城市國土空間規(guī)劃的編制實(shí)施應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展目標(biāo),、階段特征和安全韌性需要,，完善平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃內(nèi)容和管理要求。應(yīng)深化完善國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“總體規(guī)劃”）相關(guān)內(nèi)容,，對于總體規(guī)劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市,，應(yīng)在國土空間詳細(xì)規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃中做出安排?？砂葱杈幹破郊惫δ軓?fù)合的韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃，并將依法批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容傳導(dǎo)到詳細(xì)規(guī)劃,。

（一）總體規(guī)劃層面做好空間統(tǒng)籌

1.全域統(tǒng)籌,，構(gòu)建城鄉(xiāng)安全格局。結(jié)合國土空間主要災(zāi)害類型和平急功能復(fù)合的需求與特征,，明確平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo),、原則、工作重點(diǎn),。從優(yōu)化城鄉(xiāng)安全格局,、全域統(tǒng)籌角度，提出平急功能復(fù)合的國土空間布局總體要求,，預(yù)留一定的應(yīng)急用地作為“急時(shí)”戰(zhàn)略留白空間,。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃編制，有序保障用地需求,。銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃,，對近期“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施做出空間安排，明確應(yīng)急醫(yī)療,、物資保障,、旅居隔離等不同場景設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃和項(xiàng)目清單，完善相關(guān)配套政策,。

（二）詳細(xì)規(guī)劃中明確相關(guān)用地的管控和引導(dǎo)要求

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃,，包括單元和實(shí)施兩個(gè)層面,。單元層面應(yīng)分解落實(shí)總體規(guī)劃在規(guī)劃指標(biāo)、空間布局的相關(guān)要求,，明確社區(qū)服務(wù)設(shè)施,、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施,、綠地與開敞空間,、規(guī)劃留白空間等不同類型“平急兩用”空間資源的用地選址、用地規(guī)模,、承載規(guī)模,、功能轉(zhuǎn)換、相關(guān)配套要求,。實(shí)施層面結(jié)合不同場景需要,、權(quán)屬關(guān)系，確定不同類型“平急兩用”空間資源的用地邊界和各項(xiàng)基本管控引導(dǎo)要求,，平急功能轉(zhuǎn)換和復(fù)合利用等應(yīng)急使用要求,。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃及其他類型詳細(xì)規(guī)劃，充分利用鄉(xiāng)村閑置的公共服務(wù)設(shè)施,、宅基地,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，布局“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施,，明確用地管控,、功能轉(zhuǎn)換等要求。結(jié)合民宿,、鄉(xiāng)村休閑綜合體,、旅游酒店、康養(yǎng)設(shè)施改造,，植入隔離,、轉(zhuǎn)移安置、生活救助和健康服務(wù)等“急時(shí)”功能,；利用活動(dòng)場地等開敞空間,，設(shè)置應(yīng)急避難場所；利用公共服務(wù),、物流,、旅游等設(shè)施，嵌入物資儲備,、應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)等應(yīng)急保障功能,。

（三）專項(xiàng)規(guī)劃中細(xì)化應(yīng)用場景配置要求和設(shè)施布局

深化落實(shí)總體規(guī)劃工作重點(diǎn)和布局要求，銜接近期建設(shè)規(guī)劃,，細(xì)化目標(biāo),、指標(biāo)和空間需求,，劃定平急功能復(fù)合區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施與綜合防災(zāi),、公共衛(wèi)生,、地下空間、物流等設(shè)施的空間布局,，明確不同平急功能復(fù)合應(yīng)用場景的配置要求,。

五、完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的政策保障

為保障“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目落地實(shí)施,，優(yōu)先鼓勵(lì)列入“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單的城市結(jié)合自身情況,，開展相關(guān)土地政策探索創(chuàng)新，吸引多元主體參與項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營維護(hù),。

（一）明確供地支持政策

優(yōu)先保障用地計(jì)劃,。支持將符合國土空間規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入國家重大項(xiàng)目清單，依據(jù)清單配置國家指標(biāo),。

合理使用集體建設(shè)用地,。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可采取入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地,；按國家部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地區(qū),，可采取出讓、出租等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地,。鼓勵(lì)與村集體共建“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，避免集體建設(shè)用地“泛商業(yè)化”開發(fā)，杜絕不符合要求的項(xiàng)目變相“搭車”,。

分期繳納土地價(jià)款。在應(yīng)急狀態(tài)下啟用土地建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，可依照有關(guān)政策規(guī)定準(zhǔn)許延期或分期繳納土地價(jià)款,。

合理確定混合用地土地使用年限和出讓底價(jià)。單宗土地涉及多種用途混合的,，應(yīng)依法依規(guī)合理確定土地使用年限,，按不同用途分項(xiàng)評估后確定出讓底價(jià)。

（二）優(yōu)化用途管制工具

積極參與選址選線,。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在開展可行性研究初始階段,，地方自然資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期服務(wù)，依據(jù)國土空間規(guī)劃和用途管制要求,，積極參與項(xiàng)目選址選線工作,重點(diǎn)關(guān)注紅線底線要素并提出建設(shè)性意見,，需開展規(guī)劃選址綜合論證的，按要求整合現(xiàn)行論證事項(xiàng),，論證報(bào)告作為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書的申報(bào)材料,。

優(yōu)化規(guī)劃許可管理,。針對不同的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，結(jié)合平急功能轉(zhuǎn)換需求,，鼓勵(lì)通過空間分層,、分區(qū)利用等方式實(shí)現(xiàn)功能復(fù)合利用。鼓勵(lì)在符合安全規(guī)范要求的情況下充分開發(fā)利用地下空間,。將建設(shè)項(xiàng)目“平時(shí)”“急時(shí)”不同情景下的設(shè)計(jì)用途和彈性兼容安排納入規(guī)劃許可管理內(nèi)容和流程,，并做好各環(huán)節(jié)銜接聯(lián)動(dòng)。區(qū)分平急功能轉(zhuǎn)換中新建,、改建,、擴(kuò)建等不同情形，鼓勵(lì)地方探索制定規(guī)劃許可豁免清單并完善監(jiān)管機(jī)制,，支撐平急功能快速轉(zhuǎn)換,。

允許應(yīng)急狀態(tài)下“先建再補(bǔ)”。在應(yīng)急狀態(tài)下,，允許“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目先行使用土地,。屬于永久性用地的，應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后,，在規(guī)定期限內(nèi)完善用地審批手續(xù),；屬于臨時(shí)用地的，使用結(jié)束后恢復(fù)原狀并交還原土地使用者,，不再辦理用地審批手續(xù),。

（三）鼓勵(lì)利用存量低效土地

各地可結(jié)合低效用地再開發(fā)等政策文件精神，積極盤活利用存量空間資源,，在對周邊不產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下,，用于“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在符合規(guī)劃,、不改變用途的前提下,，因完善“急時(shí)”功能而增加容積率的，可不再增收土地價(jià)款,。

六,、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督

已完成國土空間規(guī)劃的地區(qū)，經(jīng)規(guī)劃實(shí)施評估論證后的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及其規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),；正在編制國土空間規(guī)劃的,，可結(jié)合編制工作統(tǒng)籌優(yōu)化“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和空間結(jié)構(gòu)，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),。

依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),，推進(jìn)國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)對“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃全過程在線管理,，確保耕地紅線不突破,、生態(tài)環(huán)境和歷史風(fēng)貌不破壞,、群眾利益不受損、主體功能不改變,。同時(shí)將平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃實(shí)施情況納入國土空間規(guī)劃體檢評估,，嚴(yán)格日常監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并督促整改,，嚴(yán)禁借“平急兩用”之名,，行違法建設(shè)之實(shí)。