平急功能復合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引
平急功能復合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引
為貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神,，發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢,，提高城市規(guī)劃、建設,、治理水平,，建設宜居,、韌性,、智慧城市，按照國務院辦公廳相關文件關于編制平急功能復合的國土空間規(guī)劃要求,，組織制定本規(guī)劃與土地政策指引,。
一、總則
（一）總體目標
充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對韌性城市建設的戰(zhàn)略引領和剛性約束作用,，統(tǒng)籌經(jīng)濟,、生活、生態(tài),、安全等高質量發(fā)展需求,，統(tǒng)籌規(guī)劃和土地政策資源，系統(tǒng)推進大城市病治理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，加快完善“平急兩用”公共基礎設施,，打造宜居、韌性,、智慧城市,。
（二）適用范圍
本指引適用于在各級各類國土空間規(guī)劃中落實與深化“平急兩用”公共基礎設施的規(guī)劃要求，指導平急功能復合的韌性城市國土空間規(guī)劃編制和實施管理,。
列入“平急兩用”公共基礎設施建設城市名單的城市應依據(jù)規(guī)劃積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎設施建設,，其他城市可根據(jù)實際需要，謀劃好平急功能復合的韌性城市國土空間規(guī)劃工作,。
（三）基本原則
1.堅持人民至上,、生命至上。以滿足人民對美好生活的需要為出發(fā)點,，貫徹落實總體國家安全觀,，堅持“寧可備而不用，不可用時無備”,，推進“平急兩用”公共基礎設施建設,。
2.堅持底線思維、依法依規(guī),。在嚴守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線,、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和歷史文化保護線,、災害風險控制線等底線約束的基礎上,，依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎設施空間保障，節(jié)約集約利用土地,。
3.堅持城鄉(xiāng)融合,、功能復合。將城鄉(xiāng)作為生命共同體進行治理,，抓住后疫情時代城市發(fā)展空間和新增長點向郊區(qū)轉移的機遇,，完善城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎設施布局,，“平時”服務生產(chǎn)生活，“急時”轉換功能,、抵御風險,，推動城鄉(xiāng)資源流動。
4.堅持共建共享,、保障權益,。引導并鼓勵市場主體全過程、實質性,、高效率參與“平急兩用”公共基礎設施建設和運營,，探索完善相關土地政策，進一步發(fā)揮農(nóng)民,、集體經(jīng)濟組織的積極性和市場機制作用,，使“平急兩用”公共基礎設施成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要資源資產(chǎn)。
二,、做好調查評估,，全面梳理“平急兩用”的應用場景和空間載體
（一）開展韌性評估
將韌性評估納入規(guī)劃實施“體檢評估”。依托國土空間基礎信息平臺,，整合,、梳理多部門多領域基礎數(shù)據(jù)，重點識別新時期城市面臨的自然災害,、事故災難,、公共衛(wèi)生、社會安全等風險特征,，鼓勵運用大數(shù)據(jù),、人工智能等新技術新方法，多維度綜合評估城市安全韌性水平,，找出城市空間布局和基礎設施配置問題和短板,。
（二）開展“平急兩用”應用場景分析
充分考慮人口分布、土地資源,、產(chǎn)業(yè)布局,、地理環(huán)境、基礎設施抗災能力等特點,，落實韌性城市建設要求,，從醫(yī)療救治隔離、避難安置,、疏散救援,、物資供應等應急保障功能出發(fā)，全方位梳理具備“平疫”“平災”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”等改造或建設條件的各類型“平急兩用”應用場景。
（三）加強資源資產(chǎn)調查
依托國土調查,、地籍調查、不動產(chǎn)登記,、資源資產(chǎn)清查等法定數(shù)據(jù)成果,，梳理社區(qū)服務設施、公共管理與公共服務設施,、商業(yè)服務業(yè)設施,、綠地與開敞空間等符合轉換條件的存量空間、潛在資源,，明晰平急功能復合的主要載體,。
三、平急功能復合的韌性城市規(guī)劃指引
（一）開展平急功能復合的空間需求分析
基于韌性評估,、應用場景分析,、資源資產(chǎn)調查，科學預測“急時”安置人口規(guī)模,、特征和公共服務設施,、基礎設施用地需求，明確城鄉(xiāng)人地匹配關系,，為科學精準應對各類“急時”風險及設施安排提供有效指引,。
（二）研究制定平急功能復合的規(guī)劃目標
1.規(guī)劃目標。提出平急功能復合的總體要求,，從提升災害風險預防應對能力出發(fā),，合理確定平急功能復合的規(guī)劃目標和要求。
2.指標體系,。統(tǒng)籌綜合防災,、公共衛(wèi)生、地下空間,、物流體系等專項規(guī)劃的目標與指標,，結合地方發(fā)展階段和特征，從功能類型,、空間結構,、建設規(guī)模、轉換標準等方面,，確定平急功能復合的量化指標,。
（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎設施布局
1.總體布局。結合城鄉(xiāng)生活圈規(guī)劃構建城市健康安全單元和安全基礎設施網(wǎng)絡,，明確適應不同災種,、城鄉(xiāng)一體、分級響應的“平急兩用”公共基礎設施的空間布局方案,，重點強化鄉(xiāng)村地區(qū)對大城市安全韌性的支撐保障作用,。
2.平急功能復合區(qū),。結合都市圈、城鄉(xiāng)生活圈的人口社會,、資源稟賦,、經(jīng)濟活動、公共服務設施和基礎設施,、用地結構等特征,，兼顧行政管理事權在規(guī)劃中劃定平急功能復合區(qū)，明確“平急兩用”公共基礎設施配置類型,、規(guī)模等布局要求,。
3.應急保障通道。梳理對外聯(lián)系的交通廊道和可發(fā)揮應急救援疏散功能的道路,，構建應急救援疏散運輸通道網(wǎng)絡,，保障應急物資供應通道暢通，適度提高生命線工程的冗余度,。
4.應急保障節(jié)點,。統(tǒng)籌空間與設施、城市與社區(qū),、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村,，著力加強應急醫(yī)療、物資保障,、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎設施節(jié)點的規(guī)劃安排,。
（四）明確“平急兩用”公共基礎設施功能轉換與復合利用要求
1.充分發(fā)揮城市各類設施應急保障作用。以安全等級高,、空間容量大,、交通便捷的體育場館、展覽中心,、應急醫(yī)療,、大型文化教育設施等公共服務設施為重點，明確“平時”和“急時”規(guī)劃設計要求,。鼓勵市政基礎設施用地復合利用,，“急時”具備地上空間對外開放及應急避難保障功能。鼓勵商業(yè)商務樓宇,、賓館酒店,、餐飲設施、工業(yè)廠房等在規(guī)劃建設過程中融入平急功能復合及可轉換設計理念,。充分考慮場地條件,、平整程度、綠化方式等要求，引導具備平急功能復合條件的綠地與開敞空間建設,。針對具備平急轉換條件的城市戰(zhàn)略性留白用地,，按需預留市政、交通設施接入條件,。
2.提升社區(qū)應急響應能力,。以社區(qū)生活圈為基礎，推動城市健康安全單元規(guī)劃建設,，整體提升基層防災避險和自救互救能力。強化社區(qū)基本公共服務,、社區(qū)商業(yè)等的應急保障和快速轉換能力,，以黨群服務中心、社區(qū)嵌入式服務設施等建設改造為契機,，適當提升綜合防災標準,，打造災時能夠保障居民安全、提供避難救援條件,、具備對外通信聯(lián)絡能力的“安全島”,。
3.促進村莊建設用地平急功能復合利用。結合鄉(xiāng)村振興,，以行政村為基礎單元,，通過存量空間與設施共建共享、平急功能復合利用等方式,，盤活鄉(xiāng)村集體土地,，完善應急避難場所、疏散通道等應急避難設施布局,，補齊消防,、物資儲備等救災保障設施短板，優(yōu)化具有平急轉換能力的供水,、供電,、污水、環(huán)衛(wèi),、防洪排澇,、抗震等生命線保障系統(tǒng)。
四,、將平急功能復合的要求納入國土空間規(guī)劃體系
城市國土空間規(guī)劃的編制實施應根據(jù)城市發(fā)展目標,、階段特征和安全韌性需要，完善平急功能復合的韌性城市規(guī)劃內(nèi)容和管理要求,。應深化完善國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“總體規(guī)劃”）相關內(nèi)容,，對于總體規(guī)劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市，應在國土空間詳細規(guī)劃及近期建設規(guī)劃中做出安排?？砂葱杈幹破郊惫δ軓秃系捻g性城市專項規(guī)劃,，并將依法批準的專項規(guī)劃主要內(nèi)容傳導到詳細規(guī)劃。
（一）總體規(guī)劃層面做好空間統(tǒng)籌
1.全域統(tǒng)籌,，構建城鄉(xiāng)安全格局,。結合國土空間主要災害類型和平急功能復合的需求與特征，明確平急功能復合的規(guī)劃目標,、原則,、工作重點。從優(yōu)化城鄉(xiāng)安全格局,、全域統(tǒng)籌角度,，提出平急功能復合的國土空間布局總體要求，預留一定的應急用地作為“急時”戰(zhàn)略留白空間,。
2.統(tǒng)籌推進近期建設規(guī)劃編制,，有序保障用地需求。銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃,，對近期“平急兩用”公共基礎設施做出空間安排,，明確應急醫(yī)療、物資保障,、旅居隔離等不同場景設施行動計劃和項目清單,，完善相關配套政策。
（二）詳細規(guī)劃中明確相關用地的管控和引導要求
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃,，包括單元和實施兩個層面,。單元層面應分解落實總體規(guī)劃在規(guī)劃指標、空間布局的相關要求,，明確社區(qū)服務設施,、公共管理與公共服務設施、商業(yè)服務業(yè)設施,、綠地與開敞空間,、規(guī)劃留白空間等不同類型“平急兩用”空間資源的用地選址、用地規(guī)模,、承載規(guī)模,、功能轉換、相關配套要求,。實施層面結合不同場景需要,、權屬關系，確定不同類型“平急兩用”空間資源的用地邊界和各項基本管控引導要求,，平急功能轉換和復合利用等應急使用要求,。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃及其他類型詳細規(guī)劃,，充分利用鄉(xiāng)村閑置的公共服務設施、宅基地,、集體經(jīng)營性建設用地,，布局“平急兩用”公共基礎設施，明確用地管控,、功能轉換等要求,。結合民宿、鄉(xiāng)村休閑綜合體,、旅游酒店,、康養(yǎng)設施改造，植入隔離,、轉移安置,、生活救助和健康服務等“急時”功能；利用活動場地等開敞空間,，設置應急避難場所；利用公共服務,、物流,、旅游等設施，嵌入物資儲備,、應急醫(yī)療服務點等應急保障功能,。
（三）專項規(guī)劃中細化應用場景配置要求和設施布局
深化落實總體規(guī)劃工作重點和布局要求，銜接近期建設規(guī)劃,，細化目標,、指標和空間需求，劃定平急功能復合區(qū),，統(tǒng)籌協(xié)調“平急兩用”公共基礎設施與綜合防災,、公共衛(wèi)生、地下空間,、物流等設施的空間布局,，明確不同平急功能復合應用場景的配置要求。
五,、完善“平急兩用”公共基礎設施項目實施的政策保障
為保障“平急兩用”公共基礎設施項目落地實施,，優(yōu)先鼓勵列入“平急兩用”公共基礎設施建設城市名單的城市結合自身情況，開展相關土地政策探索創(chuàng)新,，吸引多元主體參與項目建設與運營維護,。
（一）明確供地支持政策
優(yōu)先保障用地計劃。支持將符合國土空間規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎設施項目納入國家重大項目清單,，依據(jù)清單配置國家指標,。
合理使用集體建設用地,。“平急兩用”公共基礎設施項目可采取入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體建設用地,；按國家部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的地區(qū),，可采取出讓、出租等方式使用農(nóng)村集體建設用地,。鼓勵與村集體共建“平急兩用”公共基礎設施項目,，避免集體建設用地“泛商業(yè)化”開發(fā)，杜絕不符合要求的項目變相“搭車”,。
分期繳納土地價款,。在應急狀態(tài)下啟用土地建設“平急兩用”公共基礎設施項目，可依照有關政策規(guī)定準許延期或分期繳納土地價款,。
合理確定混合用地土地使用年限和出讓底價,。單宗土地涉及多種用途混合的，應依法依規(guī)合理確定土地使用年限,，按不同用途分項評估后確定出讓底價,。
（二）優(yōu)化用途管制工具
積極參與選址選線。“平急兩用”公共基礎設施項目在開展可行性研究初始階段,，地方自然資源主管部門應加強項目前期服務,，依據(jù)國土空間規(guī)劃和用途管制要求，積極參與項目選址選線工作,重點關注紅線底線要素并提出建設性意見,，需開展規(guī)劃選址綜合論證的,，按要求整合現(xiàn)行論證事項，論證報告作為建設項目用地預審與選址意見書的申報材料,。
優(yōu)化規(guī)劃許可管理,。針對不同的“平急兩用”公共基礎設施項目，結合平急功能轉換需求,，鼓勵通過空間分層,、分區(qū)利用等方式實現(xiàn)功能復合利用。鼓勵在符合安全規(guī)范要求的情況下充分開發(fā)利用地下空間,。將建設項目“平時”“急時”不同情景下的設計用途和彈性兼容安排納入規(guī)劃許可管理內(nèi)容和流程,，并做好各環(huán)節(jié)銜接聯(lián)動。區(qū)分平急功能轉換中新建,、改建,、擴建等不同情形，鼓勵地方探索制定規(guī)劃許可豁免清單并完善監(jiān)管機制,，支撐平急功能快速轉換,。
允許應急狀態(tài)下“先建再補”。在應急狀態(tài)下,，允許“平急兩用”公共基礎設施項目先行使用土地,。屬于永久性用地的,，應急狀態(tài)結束后，在規(guī)定期限內(nèi)完善用地審批手續(xù),；屬于臨時用地的,，使用結束后恢復原狀并交還原土地使用者，不再辦理用地審批手續(xù),。
（三）鼓勵利用存量低效土地
各地可結合低效用地再開發(fā)等政策文件精神,，積極盤活利用存量空間資源，在對周邊不產(chǎn)生負面影響的前提下,，用于“平急兩用”公共基礎設施項目,。在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下,，因完善“急時”功能而增加容積率的,，可不再增收土地價款。
六,、加強規(guī)劃實施監(jiān)督
已完成國土空間規(guī)劃的地區(qū),，經(jīng)規(guī)劃實施評估論證后的“平急兩用”公共基礎設施項目及其規(guī)劃應統(tǒng)籌納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)；正在編制國土空間規(guī)劃的,，可結合編制工作統(tǒng)籌優(yōu)化“平急兩用”公共基礎設施用地和空間結構,，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。
依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng),，推進國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡建設，加強對“平急兩用”公共基礎設施規(guī)劃全過程在線管理,，確保耕地紅線不突破,、生態(tài)環(huán)境和歷史風貌不破壞、群眾利益不受損,、主體功能不改變,。同時將平急功能復合的韌性城市規(guī)劃實施情況納入國土空間規(guī)劃體檢評估，嚴格日常監(jiān)督管理,，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改,，嚴禁借“平急兩用”之名，行違法建設之實,。
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